Wikipedista:MajkaDlo/Pískoviště/Pokus7

Jako byrokracie je označována systematická administrativní činnost, pro níž je charakteristické hierarchické uspořádání, specializace funkcí, objektivní předpoklady pro výkon správy a činnost podle pevných pravidel. Může tak být také označována obecná kategorie lidí, kteří tuto činnost vykonávají, a to ve veřejné správě i v jiných organizacích. Pojem byrokracie je používán i v hodnotově zabarveném významu, kdy označuje takový systém administrace, který se vyznačuje úsilím po získání funkcí a moci, nedostatkem iniciativy a pružnosti, nezájmem o lidské potřeby nebo veřejné mínění, tendencí přesouvat rozhodování na vyšší orgány, hromadění prostředků za účelem zachování a zvyšování moci apod.

Pojem byrokracie má v souvislosti s použitím různé významy.

1. V běžném styku, novinařině: „zdlouhavost, komplikovanost, nepřehlednost úředního jednání z hlediska klientů“.
2. V politologii: „vláda uskutečňovaná prostřednictvím jmenovaných úředníků, s velmi omezenou možností občanů zasahovat do řízení veřejných věcí“.
3. V sociologii: „snaha o řízení velkých organizací správního i výrobního charakteru“.

Původ slova

Pojem poprvé použil v roce 1745 Vincent de Gournay, vznikl jako složenina slov francouzského bureau (úřad, psací stůl, resp. plátno pokrývající úředníkův stůl) a řeckého kratein (vládnout).

Charakteristiky byrokratických aparátů

• specializace činností,
• obecné charakteristiky výkonu funkcí a z toho vyplývající zaměnitelnost úředníků,
• problémy, procedury a řešení jsou kategorizovány,
• relativní stabilita struktury funkcí,
• organizace se stává do určité míry účelem o sobě,
• vázanost na určitý typ úkonů.

Teorie byrokracie

Teoriím byrokracie se věnují společenské vědy, především sociologie, správní věda a veřejná politika.

Weberova teorie byrokracie

Téma byrokracie do sociologie a společenských věd obecně přinesl Max Weber. Weber užívá pojmu byrokracie v hodnotově neutrálním slova smyslu. Vymezuje byrokracii jako nezbytnou součást moderní společnosti. Weber se byrokracii věnuje v jako druhu moci (panství), označuje ji jako tzv. racionální autoritu. Podle Webera je čistě byrokratický typ organizace z technického hlediska schopen dosáhnout nejvyššího stupně efektivity a v tomto smyslu je formálně nejracionálnějším prostředkem výkonu autority (moci) nad lidskými jedinci. Byrokracie je tak jedním z předpokladů racionálního kapitalistického podnikání. Weber ve svých úvahách pracuje s byrokracií jako s ideálním typem, nikoliv jako s reálným fenoménem. Weberův ideální typ je legitimní byrokratická vláda, založená na víře v oprávněnost svého úřadu. Ovládaní jsou přesvědčeni, že pověřené osoby mají právo vykonávat vládu. V reálném prostředí jsou však úředníci ovlivněni mnoha aspekty. Jsou to například sympatie, úplatky, protekční postavení. Weberova byrokracie jako ideální typ racionálního panství má tyto rysy:

• hierarchická struktura,
• neosobní struktura (činnost není vázána na konkrétní jedince, ale na formalizované pozice a funkce)– úředníci jsou ovládani organizací, každý je nahraditelný,
• rozhodnutí jsou činěna na základě formalizovaných obecných pravidel - výběr na základě věku, zásluh nebo obojího),
• definovaná hierarchie pravomoci a odpovědnosti - podřízení jsou za své činnosti odpovědni nadřízeným,
• svobodný výběr kandidátů do úřadu založený na kritériu výkonu (podle přesně specifikovaných pravidel),
• odměňování založené na jasném kontraktu,
• úředník není vlastníkem majetku, s nímž operuje.

Weberovi pokračovatelé a kritici

Weberova teorie vyvolala řadu kritik a kritických revizí, které většinou vycházejí z konfrontace webrovského ideálního typu s realitou byrokratických organizací. Mezi nejvýznamnější kritiky a pokračovatele Weberovy teorie patří:

• Robert Michels upozornil na hromadění moci v rukou vrcholných úředníků a politiků, proces tzv. oligarchizace byrokratických aparátů.
• Robert King Merton se zabýval nechtěnými důsledky byrokratického chování, dysfunkcemi byrokracie. Upozornil na ritualismus, jev, kdy se dodržování předpisů a pravidel, prostředku, stane hlavním cílem jednání byrokrata. Zájmy samotného úřadu pak mohou vytlačit úsilí o realizaci původních vnějších cílů, pro něž byl úřad zřízen. Tato samoúčelnost byrokracie je přímo závislá na stáří a zavedenosti úřadu.
• Charles Wright Mills upozornil na rostoucí roli byrokracie a také, podobně jako Merton, na skutečnost, že byrokracie v mnoha případech slouží jen svým vlastním zájmům.
• George Caspar Homans a Harold L. Wilensky vymezili tři základní typy kompetencí: správní, manažerské a expertní (kompetence vycházející ze specializací). Upozornili na skutečnost, že v moderních byrokratických aparátech existuje latentní napětí mezi specialisty a administrátory.
• Peter Blau se věnoval formálním a neformálním vztahům v organizacích a tvrdil, že neformální vztahy jsou pro jejich funkčnost mnohdy významnější než formalizované struktury. Byrokracii charakterizuje dělba práce, subordinace, hierarchická struktura a kontrola. Neformální systémy chování doplňují a někdy nahrazují neosobní a mechanickou povahu organizací.
• Alvin W. Gouldner upozornil na fakt, že byrokratický aparát nemůže směřovat k jedinému cíli, s nímž budou všichni úředníci souhlasit, ale naopak, že zde existují konfliktní cíle zastávané různými úředníky.
• Michel Crozier V 60. letech přišel s novým pohledem na byrokracii. Byrokratičtí úředníci podle Croziera nejsou pouze pasivně formováni tlakem organizace, ale naopak využívají ty prostředky, které byly zavedeny ke kontrole jejich činnosti. Diferenciace a specializace těchto činností vede k závislosti špiček organizace na celém aparátu. Znamená to tedy, že na nižších úrovních dochází k poměrně široké autonomii v rozhodování.
• Reinhard Bendix, Ralf Gustav Dahrendorf Dle teorie těchto dvou sociologů je byrokracie v moderní společnosti všemocná. Je součástí vládnoucí třídy, ale nikdy nevládne sama. Nemůže vládnout sama, jelikož na moci se zákonitě podílejí i ti, kteří moc kontrolují. Nejvýznamnější část byrokratů tvoří mocenská elita, avšak základ organizace tvoří bezvýznamní, snadno nahraditelní zaměstnanci.
• Elton Mayo Elton Mayo byl australský sociolog, který stál v čele kolektivu, jenž od roku 1925 prováděl experimenty v Hawthornském závodě nedaleko Chicaga. V průběhu průzkumů docházelo uvnitř experimentálních skupin k vytvoření neformálních vztahů. V průběhu spontánních interakcí docházelo ke vzniku nových skupinových norem. Dodržování či porušování těchto norem se promítalo do výše sociální pozice jednotlivých členů pracovní skupiny. Zájem o udržení či zvýšení této pozice převažoval nad čistě ekonomickou odměnou. Z toho Mayo usoudil, že základem pro orientaci jednání jsou spontánně rozvíjené vztahy, na které jsou jejich členové citově vázáni.

Bludný kruh byrokracie Čím více situací je v organizaci upravováno pomocí neosobních pravidel, tím více moci ztrácejí nadřízení nad svými podřízenými (i oni jsou vázáni pevnými pravidly). Každý člen je tak chráněn před libovůlí svých nadřízených i před tlaky svých podřízených. Na druhou stranu je však těmito pravidly od druhých také izolován.

Typická formální organizace se vyznačuje rozsáhlou centralizací rozhodování. Kvalifikované rozhodování v určitých oblastech by však vyžadovalo, aby rozhodnutí byla činěna na nižších úrovních, kde lze předpokládat důvěrnější znalost reality.

Problém změny byrokratické organizace Byrokratický systém se začíná orientovat na problémy změny, teprve když jsou dysfunkce již značné. Řídící pracovníci nemívají k dispozici včasné signály o narůstající kritičnosti situace.

Jakmile je o provedení nutných změn rozhodnuto, postupuje byrokratická organizace následovně:

1. každá změna se uskutečňuje zásadně směrem odshora dolů,
2. každé přijaté opatření se týká všech částí organizace, tedy i těch, které nebyly dysfunkcí příliš zasaženy,
3. nařízení ohledně náprav posilují centralizaci, neboť ve své univerzálnosti ničí lokální zvláštnosti.

• Thorstein Veblen Tento americký sociolog v souvislosti s byrokracií mluvil o pojmu “trénované neschopnosti”. Jedná se o skutečnost, kdy jedinec v nadměrné míře spoléhá na pravidla byrokracie, což způsobuje jeho omezenou schopnost reagovat na určité změny.

• Cyril Northcote Parkinson Ve svých zákonech (Parkinsonovy zákony) popisuje nevýkonnost a samoúčelnost byrokracie. Jeden z jeho zákonů říká, že „neexistuje žádná závislost mezi množstvím práce a počtem úředníků, počet úředníků expanduje proto, že každý chce mít pod sebou co nejvíc podřízených“.

Koncepty byrokracie

Lane podává shrnující přehled několika konceptů byrokracie tak, jak byly identifikovány v literatuře druhé poloviny 20. století:

• byrokracie jako rigidní, strnulá, nepružná,
• byrokracie jako panství úředníků,
• byrokracie jako chaos,
• byrokracie jako maximalizace velikostí,
• byrokracie jako nekontrolovaná a nekontrolovatelná moc.

Současné diskuse o byrokracii

• Lowiho model železného trojúhelníku
• Niskanenův model maximalizace rozpočtů

Výhody byrokratické organizace

Byrokratické systémy jsou relativně efektivní, předvítalené, stabilní a dosahují konzistentních výsledků, které jsou známé a očekávané. Kladou důraz na rozvoj odbornosti a dovedností a odměňují jej, klienti byrokratických organizací mohou očekávat rovné zacházení v souladu se standardními operačními postupy. Byrokratické organizace jsou výhodné pro činnosti, které:

• je třeba provádět opakovaně a rutinně,
• vyžadují standardní výsledky, tj. výsledky konzistentní a předvídatelné.

Nevýhody byrokratické organizace

Nevýhody byrokratických organizací jsou:

• Byrokratické organizace nejsou vhodné pro mnoho forem lidské činnosti (zejména tvůrčí činnosti, umění...).
• Mnoho organizací trpí přílišnou byrokratičností. Je potřeba přizpůsobit se sociální změně, musí tedy dojít k deregulaci – stažení se státu z určitých oblastí nebo odbyrokratičtění – zvýšení výkonnosti, zlepšení kontaktu s obyvateli
• Selhání a nevhodné používání byrokracie je výsledkem patologie byrokratických organizací. Změní-li se zavedené postupy, metody, předpisy, úkoly, tak změna bude díky rigiditě opožděná.
• Specialisté se díky informační asymetrii mohou chovat způsobem ohrožujícím cíle organizace a pro svůj osobní prospěch. Byrokraté jsou “nekontrolovatelní”, zájmy organizace mohou přicházet až na druhém místě po osobních zájmech byrokratů.

Tradiční byrokratické instituce pracují relativně uspokojivě za předpokladu, že je prostředí stabilní, úkol je relativně snadný, každý občan vyžaduje tutéž službu a kvalita služby není tím nejdůležitějším kritériem. Reálná situace však těmto předpokladům nevyhovuje, vnější prostředí se stále rychleji mění (globalizace a tlak na flexibilitu ekonomických institucí, informační společnost a rostoucí informovanost veřejnosti, nárůst počtu vysoce kvalifikovaných pracovníků vyžadujících autonomii pro svoji práci, rozrůzňování potřeb lidí). „V dnešní době je asi největším problémem vůbec vysoký počet úředníků. Např. situace v ČR je tristní – v minulosti došlo mnohokrát k pokusům plošně snížit administrativu, tyto pokusy však nedosáhly zdárného konce. Problém spočívá například v nestálém přesunu úředníků z místa na místo. Například „v červnu 2003 česká vláda vymyslela, že do tří let propustí 30 tisíc státních zaměstnanců. Vypadá to impozantně, ale při bližším pohledu je to už jinak. Předně 13 tisíc úřednických míst jsou místa sice papírově existující, ale neobsazená, tedy „mrtvé duše“.“

Reference

• Encyklopedické heslo Byrokracie v Ottově slovníku naučném ve Wikizdrojích